Lorsque la Californie a adopté sa loi historique de plafonnement et d'échange en 2006, les partisans espéraient que le programme fournirait le modèle aux autres États – et éventuellement au gouvernement fédéral – pour résoudre la crise climatique.

Maintenant, de nombreux groupes environnementaux disent de plus en plus que le programme n'a pas fait grand-chose pour freiner le changement climatique. Pire, ils disent, il nuit aux zones à faible revenu et aux communautés de couleur les plus touchées par la pollution.

Ces problèmes de justice environnementale ont empêché le président élu Joe Biden de choisir Mary Nichols, qui dirige le California Air Resources Board, l'agence qui supervise le programme, à la tête de l'Environmental Protection Agency. Et d'autres états, de la Pennsylvanie à Washington, sont maintenant en train de repenser comment ils pourraient créer des programmes similaires.

"Il y a dix ans, le plafonnement et l'échange était la pièce maîtresse de la législation fédérale sur le climat et une grande partie de la communauté environnementale l'appuyait vraiment, " a déclaré Michelle Chan, vice-président des programmes des Amis de la Terre, un organisme national à but non lucratif environnemental.

"Avance rapide jusqu'à aujourd'hui, " elle a dit, et « la communauté environnementale a appris quelques grandes leçons, et le plafonnement et l'échange sont devenus un outil politique moins attrayant au cours de la dernière décennie. »

Alors que les groupes de justice environnementale ont mené le tollé sur le plafonnement et l'échange, d'autres organisations bien connues dans le mouvement environnemental sont divisées sur la question. Le Sierra Club s'est opposé à l'extension en 2017 du programme californien de plafonnement et d'échange, disant qu'il ne suffirait pas à limiter la pollution. Un porte-parole du Sierra Club n'a pas répondu à une demande de commentaire.

D'autres groupes, y compris la California League of Conservation Voters, Conseil de défense des ressources naturelles et Fonds de défense de l'environnement, a qualifié le projet de loi de « compromis âprement disputé » dans un communiqué de presse et a déclaré :"les avantages dans le paquet l'emportent sur les concessions à l'industrie."

Les programmes de plafonnement et d'échange fonctionnent en fixant une limite à la quantité de dioxyde de carbone pouvant être émise chaque année. Heures supplémentaires, cette limite est réduite. Les entreprises doivent alors acheter des crédits leur permettant de produire certaines quantités de carbone. Les entreprises qui dépassent ces montants peuvent échanger des crédits avec celles qui en ont plus. L'État utilise l'argent généré par ces enchères de crédits pour financer des projets visant à réduire davantage les émissions. Les pollueurs peuvent également acheter des compensations, comme le financement de la protection des forêts, qui peuvent se substituer à certaines réductions d'émissions.

De nombreux dirigeants californiens considèrent encore le programme comme un modèle national et un exemple de leadership climatique audacieux. Mais plus tôt ce mois-ci, plus de 70 groupes environnementaux ont écrit à Biden pour dire que Nichols avait ignoré les injustices environnementales créées par le programme. Cette lettre mettait le plafonnement et l'échange en ligne de mire.

"Sous le système de plafonnement et d'échange, les gros pollueurs achètent des crédits au lieu de réduire les émissions, " a déclaré Jim Walsh, un analyste du groupe de défense Food and Water Watch, qui faisait partie des groupes qui ont signé la lettre.

"Ces gros pollueurs ont tendance à être situés près des communautés à faible revenu et des communautés de couleur, ", a-t-il déclaré. "Nous avons vu les émissions augmenter dans [ces] communautés en raison des programmes de plafonnement et d'échange."

Le gouverneur de Washington Jay Inslee, un démocrate, pris en compte ces questions lorsqu'il a récemment proposé un programme de plafonnement et d'échange pour les plus gros pollueurs de l'État, y compris les fournisseurs de carburant et de gaz naturel, producteurs et importateurs d'électricité. Bien que la structure du programme soit similaire à celle de la Californie, certains dirigeants de Washington pensent qu'il est plus adapté pour répondre aux préoccupations de justice environnementale.

L'un des ajustements permettrait aux régulateurs d'arrêter la vente de crédits carbone si le prix tombe trop bas, empêcher les entreprises de thésauriser à bas prix des quotas de pollution, dit Lauren McCloy, Conseiller principal en politique énergétique d'Inslee. Un autre mécanisme permettrait à l'État d'intervenir si la tarification du carbone à elle seule ne fait pas baisser la pollution dans certaines communautés.

"Si [le Washington State Department of Ecology] constate qu'une entité ne réduit pas ses émissions ou augmente ses émissions, en particulier dans une communauté fortement touchée par les disparités en matière de santé, ils seraient en mesure d'imposer un plafond d'émissions spécifique à l'entité, " a déclaré McCloy.

Bien que les détails ne soient pas encore finalisés, McCloy a déclaré que le projet de loi permettrait probablement aux entreprises d'acheter des compensations de carbone au lieu de certaines réductions d'émissions. Chaque investissement réalisé à partir des revenus du programme devrait passer par une analyse de son impact sur les communautés à faible revenu et les personnes de couleur.

Mais beaucoup ne sont toujours pas convaincus que même un programme de plafonnement et d'échange bien structuré puisse être équitable.

"À la fin de la journée, nous voulons juste voir les réductions [d'émissions], nous voulons que nos gens voient la différence sur le terrain dans leurs quartiers, " a déclaré Jill Mangaliman, directeur exécutif de Got Green, un groupe de justice environnementale basé à Seattle.

« [L'État] a le pouvoir, avec une action réglementaire, d'aller droit au but au lieu de créer ces échappatoires, " dit-elle. " Les crédits et les compensations ne sont pas de vraies réductions. C'est un moyen pour les pollueurs de se soustraire à leur responsabilité."

De nombreux opposants au plafonnement et à l'échange aimeraient plutôt voir des limites d'émissions strictes et une application stricte, réglementer le carbone comme d'autres polluants au lieu de créer des marchés élaborés pour inciter à des réductions progressives. Ils appellent également à l'arrêt du développement des combustibles fossiles, qui contribue aux émissions mondiales de carbone que les États-Unis ne peuvent pas réguler.

« Nous avons toujours été favorables aux réductions directes et à la régulation, " a déclaré Ingrid Brostrom, directeur adjoint au Center on Race, Pauvreté &Environnement, une organisation à but non lucratif de justice environnementale basée en Californie. "Ce sera la meilleure solution pour les communautés de justice environnementale."

Alors que la Californie a réussi à réduire ses émissions, les critiques disent que l'État a été trop amical envers les pollueurs et que l'essentiel des progrès est venu d'une récession, des normes strictes de pollution automobile et une exigence selon laquelle les fournisseurs d'électricité produisent une énergie plus propre.

« Le programme de plafonnement et d'échange de la Californie est une mise en garde, " a déclaré Brostrom. " Le concept d'échange de pollution aura toujours tendance à enraciner les sources de pollution là où elles se trouvent, et ce sera dans les communautés à faible revenu et les communautés de couleur."

Même avec un programme de plafonnement et d'échange plus agressif, de nombreux critiques pensent que l'échange de crédits et les compensations intégrées dans la politique créent une incitation « payer pour polluer ». Une grande compagnie pétrolière peut acheter des crédits carbone supplémentaires à d'autres et investir dans un projet de conservation des forêts à New York, plutôt que de réduire la pollution toxique dans une raffinerie d'une communauté marginalisée de Californie. Bien que le système de plafonnement et d'échange ait contribué à réduire les émissions dans une certaine mesure, les bénéfices n'ont pas été équitablement partagés, and some who live near the state's worst polluters have seen their air quality worsen.

"We warned policymakers that the way cap-and-trade was being packaged is racist, " said Chan, who signed the letter opposing Nichols' appointment.

"Policymakers at the time said climate change is too important for us to let the disproportionate impacts that will occur in black and brown communities hold us back."

Il y a trois ans, California lawmakers passed a 10-year extension to the cap-and-trade program. Assembly member Cristina Garcia, then the chair of the Natural Resources Committee, helped move the bill through her chamber, while state Sen. Bob Wieckowski, who led the Environmental Quality Committee, did the same in the Senate. Both Democrats had proposed revisions to the program, but when those failed, they felt pressure to pass the bill, a major priority of then-Gov. Jerry Brown, also a Democrat.

"If I had the courage, I wish I would have put the brakes on that bill, " Wieckowski said. "It hasn't done anything [to reduce emissions]. If we're supposed to reduce our emissions 40% [by 2030] with the cap-and-trade program, we're not gonna get there. It's not magic."

Wieckowski said regulators have set the price of carbon too low and allowed emitters to hoard credits, essentially "banking" future pollution. He also criticized the offset program, which includes forests that have since burned down in wildfires. While Wieckowski thinks a carbon tax may be a better approach, he would like to see stronger "guardrails" on cap-and-trade such as higher minimum prices at credit auctions and an elimination of offsets.

Garcia offered similar criticisms, saying it's far too easy for the worst polluters to pay their way out of meaningful change.

"We sold this to people with the co-benefit of clean air, but we haven't seen that co-benefit, " said Garcia, who lives in Bell Gardens, southeast of Los Angeles.

"We're still polluting in communities like mine, " she said. "It lets people keep polluting and offset it somewhere else. That's just trickle-down environmentalism. We've given cap-and-trade a chance for a while now, and maybe we can't fix it. Maybe it's time to walk away and try something different."

In a letter to Wieckowski earlier this year, California Secretary for Environmental Protection Jared Blumenfeld said he was working to reevaluate the extent to which the state's climate strategy should rely on cap-and-trade, as well as considering changes to the program to address emissions projections.

Rajinder Sahota, who oversees California's cap-and-trade program as an assistant division chief with the Air Resources Board, said many of the criticisms of the program are unfair.

She said cap-and-trade has played a key role in driving down power sector emissions. When California utilities need to purchase out-of-state power, the price on carbon makes it cheaper to buy renewable electricity, elle a dit.

The program also has "constrained emissions" from growing further and will reduce allowances and offsets over the coming years, according to Sahota.

"The program is doubling in stringency over the next decade, " she said. "It looks nothing like it will look like over the next decade."

Pendant ce temps, Sahota said, toxic pollutants, unlike greenhouse gases, have until recently been under the jurisdiction of local air districts. The state agency gained authority to regulate those pollutants in 2017, and it's still evaluating where the worst impacts are being felt.

The greenhouse gas regulations in cap-and-trade should not be tied in with air quality issues, Sahota said.

"There is no definitive correlation between greenhouse gas emissions and [hazardous pollutants] in a facility, " she said. "To say that reducing one automatically reduces the other is not reality."

California has also sought to invest much of the revenue brought in from cap-and-trade into communities most affected by environmental issues, Sahota said.

Other leaders also still see a role for cap-and-trade. A coalition of Northeast states is using a cap-and-trade plan to regulate power plant emissions, a program known as the Regional Greenhouse Gas Initiative, or RGGI. Proponents say RGGI states have nearly halved their power sector emissions in a decade while generating billions in economic activity from the carbon payments.

But it's unclear if RGGI played a significant role in reducing emissions, as the replacement of coal plants with natural gas—a transition that has happened nationwide—seems to have driven much of the shift. Many of the states in the coalition are looking at a separate cap-and-trade program for transportation emissions, which would target fuel suppliers. Plus tôt cette semaine, Connecticut, Massachusetts, Rhode Island and the District of Columbia were the first to commit to the transportation sector cap-and-trade plan.

Pennsylvania Gov. Tom Wolf, un démocrate, is seeking to join the RGGI coalition and has directed the state to participate in the transportation program as well. The Pennsylvania Department of Environmental Protection (DEP) noted that cap-and-trade will not solve the climate crisis on its own, touting its enforcement of other air pollution regulations.

"Cap-and-trade programs have shown that they do play a useful and cost-effective role in reducing carbon and other types of pollution, " said Jamar Thrasher, an agency spokesperson, in an email to Stateline. "DEP is keenly conscious of the need to prioritize communities near those pollution sources."

Pendant ce temps, Oregon Democrats have made attempts in the past two sessions to pass a statewide cap-and-trade bill. The plan would make Oregon the second state in the nation with such a program. Chaque fois, bien que, they've been thwarted as Republicans have fled the statehouse to block a vote from occurring.

After failing to increase their margins in the 2020 election, Oregon leaders say they're unlikely to revisit the issue next year.

New Mexico's Climate Change Task Force, a group appointed by Democratic Gov. Michelle Lujan Grisham, is currently evaluating market-based climate programs, such as cap-and-trade.

Maddy Hayden, a public information officer with the New Mexico Environment Department, said cap-and-trade can be effective at reducing pollution and boosting health outcomes. New Mexico is interested in working with other states or existing programs, elle a ajouté.

2020 The Pew Charitable Trusts.
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